Artikel 4 bijlage II Bor bevat de zogenoemde ‘kruimelgevallen’, waarvoor op grond van artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a nummer 2 Wabo kan worden afgeweken van een bestemmingsplan met de reguliere procedure zonder ruimtelijke onderbouwing. Op 22 juni 2016 deed de Afdeling voor het eerst een uitspraak over onderdeel 8 van dit artikel: “het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied“.

Achtergrond

Het college van burgemeester en wethouders van Tilburg heeft bij besluit van 8 januari 2015 aan de gemeente een omgevingsvergunning ex artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder b (uitvoeren werk) en onder c (afwijken bestemmingsplan) Wabo verleend voor het verharden van het Reuselpad te Tilburg over een lengte van 405 meter. Aangevraagd is het leggen van oude gebruikte klinkers op de bestaande puinverharding. Omwonenden hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt, welk bezwaar door het college ongegrond is verklaard. Nadat het ingestelde beroep in eerste aanleg ook ongegrond is verklaard, hebben de omwonenden hoger beroep ingesteld.

De verharding van het Reuselpad is deels voorzien op gronden waaraan het geldende bestemmingsplan de bestemming ‘Groen’ toekent. Deze gronden zijn niet bestemd voor verharde wegen, waardoor het project in zoverre in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft daarom met toepassing van artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a nummer 2 Wabo gelezen in verbinding met artikel 4 aanhef en onder 8 van bijlage II Bor omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan.

Juridisch kader

Op grond van artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a nummer 2 Wabo kan een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ex artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. De algemene maatregel van bestuur is het Bor. In artikel 2.7 Bor wordt verwijzen naar artikel 4 bijlage II Bor, waarin categorieën van gevallen zijn aangewezen waarin een omgevingsvergunning verleend kan worden.

In onderdeel 8 van artikel 4 Bijlage II Bor staat de categorie “het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied“. Deze categorie is per 1 november 2014 toegevoegd met de inwerkingtreding van het Besluit tot wijziging van (onder meer) het Besluit omgevingsrecht vanwege het permanent maken van de Crisis- en herstelwet. Zie daarover de eerdere blogberichten van 3 december 2013 en 19 januari 2015.

Betoog appellanten

Appellanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen toepassing kon geven aan artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a nummer 2 Wabo juncto artikel 4 aanhef en onder 8 bijlage II Bor, omdat het verharden van het Reuselpad in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en niet kan worden aangemerkt als een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied. De bodem zou door de graafwerkzaamheden ingrijpend worden aangetast en de uitstraling van het gebied zou door de verstening ingrijpend worden veranderd. De rechtbank zou er daarnaast ten onrechte van uitgaan dat het Reuselpad reeds half was verhard met puingranulaat, terwijl het een zandpad met delen van vermalen puin zou zijn. Ook voeren zij aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gaan dat het college geen rekening heeft gehouden met de gevolgen van de verharding voor omwonenden en gebruikers van het gebied bij de vraag of de verharding als een niet-ingrijpende herinrichting kan worden aangemerkt. Het college zou bijvoorbeeld niet onderzocht hebben of de verharding leidt tot een toename van verkeer.

Oordeel Afdeling

Naar aanleiding van dit betoog van appellanten haalt de Afdeling in haar uitspraak de nota van toelichting bij artikel 4 aanhef en onder 8 van bijlage II bij het Bor aan (Stb. 2014, 333, blz. 54). Zij overweegt dat hierin is vermeld dat bij het beantwoorden van de vraag of er al dan niet sprake is van een ingrijpende herinrichting van openbaar gebied, onder andere de te verwachten gevolgen van de herinrichting voor omwonenden en gebruikers van het desbetreffende gebied zullen moeten worden betrokken. Vervolgens stelt de Afdeling:

Dat, naar [appellanten] stellen, omvangrijke en ingrijpende werkzaamheden voor de herinrichting nodig waren, betekent niet dat de herinrichting van het gebied zelf als ingrijpend moet worden aangemerkt en evenmin dat de verharding in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De vergunning ziet op het verharden met oude, gebruikte klinkers van het bestaande pad, dat wat betreft ligging en omvang niet verandert. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college dat als een niet-ingrijpende herinrichting mocht aanmerken. Daarbij is niet van belang of het bestaande pad een zandpad met delen van vermalen puin of een half met puingranulaat verhard pad betrof, maar slechts dat een bestaand pad aanwezig was. Overigens hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat het onderhavige gedeelte van het Reuselpad, anders dan waar het college en de rechtbank van zijn uitgegaan, niet reeds half was verhard met puingranulaat.

Het betoog van appellanten dat geen sprake is van een niet-ingrijpende herinrichting, faalt dan ook.

Observaties

De omvang en ingrijpendheid van de werkzaamheden die gepaard gaan met een herinrichting van openbaar gebied, zijn dus niet van invloed op de vraag of sprake is van een ingrijpende herinrichting. Wel relevant zijn de te verwachten gevolgen voor omwonenden en gebruikers van het betreffende gebied na de herinrichting en de vraag of de herinrichting al dan niet betrekking heeft op een bestaand onderdeel van de openbare ruimte.

De nota van toelichting wijst er daarnaast op dat bij de beantwoording van de vraag of al dan niet sprake is van een ingrijpende herinrichting van het openbaar gebied, ook betrokken moet worden het bouwen van daarmee samenhangende vergunningvrije bouwwerken zoals vuilcontainers, sport- of speeltoestellen en straatmeubilair. Ook deze elementen – mits vermeld in het afwijkingsbesluit – kunnen eraan bijdragen dat de herinrichting van het gebied als ingrijpend dient te worden aangemerkt en daarmee niet valt onder artikel 4 lid 8 bijlage II Bor. Het is zelfs denkbaar dat de herinrichting van openbaar gebied enkel en alleen vanwege de realisatie van het vergunningvrije bouwwerk ingrijpend wordt geacht. Gezien de aantrekkende werking die een dergelijk bouwwerk kan hebben – te denken valt aan een voetbalkooi met de bijbehorende overlast – is dit ook niet gek. De komst van het bouwwerk zal dan immers een grote aantrekkende werking hebben, met alle gevolgen van dien.

Een belangrijke vraag voor de toepasselijkheid van artikel 4 lid 8 bijlage II Bor is met welke mate van indringendheid de rechter toetst of al dan niet sprake is van een herinrichting van niet-ingrijpende aard. De voorliggende uitspraak biedt geen aanknopingspunten voor een antwoord op deze vraag. Hoewel de beleidsvrijheid van het college tot terughoudendheid van de rechter lijkt te nopen, zal nadere jurisprudentie op dit punt uitkomst moeten bieden. Voor nu is de voorliggende uitspraak echter een eerste stap in de verduidelijking van het toepassingsbereik van artikel 4 lid 8 bijlage II Bor.

Gegevens uitspraak

ABRvS 22 juni 2016 ECLI:NL:RVS:2016:1749

Zaaknummer 201506268/1/A1