De Ladder voor duurzame verstedelijking moet worden gevolgd wanneer planologisch nieuwe “stedelijke ontwikkelingen” mogelijk worden gemaakt. Nieuwe planologische bouwmogelijkheden van enige omvang kwalificeren als zodanig en zijn Ladderplichtig. Minder duidelijk is hoe dit zit met functiewijzigingen “sec”, dus zonder extra bebouwing. Een recente Afdelingsuitspraak biedt op dit punt meer inzichten.

Ladder: voorkomen nodeloze uitbreiding van het stedelijke gebied en het tegengaan van leegstand

Met de Ladder wordt een zorgvuldige benutting van de beschikbare ruimte voor verschillende functies nagestreefd. Dat vergt een goede onderbouwing van nut en noodzaak van een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een zorgvuldige ruimtelijke inpassing daarvan. De actuele regionale behoefte (de eerste trede van de Ladder) aan de betrokken nieuwe stedelijke ontwikkeling dient eerst gedegen inzichtelijk te worden gemaakt. Daarbij dient te worden betrokken het bestaande aanbod. In dat aanbod zitten ook de leegstaande woningen, kantoren, winkelpanden en bedrijventerreinen. Indien het bestaande aanbod kan voorzien in de “opvang” van het nieuwe (bouw)plan, dan is er in beginsel geen sprake van een actuele regionale behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling (nota van toelichting, p. 49-50).

Indien er sprake is van een actuele regionale behoefte, dan dient vervolgens te worden bezien in hoeverre daarin kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied in de betreffende regio (de tweede trede van de ladder). Dat betekent dat wordt bezien of binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien door middel van herstructurering, transformatie of anderszins. Onderdeel hiervan is dat wordt gekeken of leegstaande verstedelijkingsruimte door het treffen van kwalitatieve maatregelen in de behoefte kan voorzien. Wat detailhandel betreft houdt deze trede in dat wordt gemotiveerd in hoeverre de voorkeur is gegeven aan herstructurering of transformatie van bestaande winkelpanden (nota van toelichting, p. 50).

Hoofdregel: geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling bij functiewijziging sec

Het al dan niet toenemen van het ruimtebeslag is een belangrijk criterium voor het aanmerken van een ontwikkeling als een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Indien er wel sprake is van een (geringe) toename van  bouwmogelijkheden, dan is doorgaans sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling: zie in deze zin ABRvS 2 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2143 r.o. 7.5 (functiewijziging van agrarisch naar long stay parkeerplaats met een toename van het bebouwde oppervlak), ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:743, r.o. 11.2.4 (nieuwbouw en functiewijziging na sloop), ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2331 r.o. 6.2 (nieuwbouw en functiewijziging na sloop) en ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648 r.o. 16.3 (nieuwbouw en functiewijziging na sloop)).

Indien er in het geheel geen sprake is van toename van het ruimtebeslag, dan is de Afdelingslijn dat er geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Zo overweegt de Afdeling in haar uitspraak van 10 december 2014:

12.6. Het betoog van Lunchroom Deli en andere dat het plan in zoverre in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, omdat is voorzien in een functiewijziging binnen de bestaande bebouwing, kan niet slagen. In deze situatie is geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro, aangezien de bebouwing reeds aanwezig is en er geen nieuw beslag op de ruimte plaatsvindt. Van belang daarbij is dat het plan naar het oordeel van de Afdeling slechts is gericht op een verruiming van de gebruiksmogelijkheden.” (onderstreept: JvO)

In deze uitspraak betreft het een functieverruiming in die zin dat binnen de bestemmingen “Centrum” en “Gemengd” anders dan voorheen de horecacategorieën 1 en 2 zijn toegestaan. Zie in gelijke zin: ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:96 r.o. 5.1. Het betreft in deze uitspraak een functiewijziging van een bestaand bedrijfspand naar restaurant.

Afdelingsuitspraak van 18 februari 2015

De Afdelingsuitspraak die mij aanleiding geeft dit blogbericht te schrijven, is die van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:428. Daarin is sprake van een uitbreiding van de planologische gebruiksmogelijkheden van feitelijk bestaande units in een bedrijfsverzamelgebouw. Deze units zijn/waren in gebruik ten behoeve van een loonspuitbedrijf, de vervaardiging van dierensnacks en stalling en opslag. De planologische uitbreiding betreft hobbymatig gebruik en een selectie uit de bedrijfsactiviteiten in categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten uit de VNG-brochure. De Afdeling overweegt: “Voor zover [appellant sub 1]en anderen betogen dat in de Staat van bedrijfsactiviteiten deels bedrijfsactiviteiten staan genoemd waarvoor de units in de bedrijfsverzamelgebouwen niet eerder mochten worden verhuurd, oordeelt de Afdeling dat het plan hiermee niet voorziet in een zodanige functiewijziging dat om die reden sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Zoals zij eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 december 2014 in zaak nr. 201310814/1/R1) is daarbij van belang dat met een verruiming van de gebruiksmogelijkheden geen nieuw beslag op de ruimte plaatsvindt.” (onderstreping JvO)

Met name viel mijn oog op het onderstreepte “zodanige functiewijziging“. Die zinsnede kwam niet voor in de uitspraken van 10 december 2014 en 21 januari 2015 en suggereert dat er functiewijzigingen – zonder enige toename van bebouwing – kunnen zijn die wel “zodanig” zijn, dat zij kunnen worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

Waar kan dan aan gedacht worden? Ik denk aan een bestemmingswijzing van een bedrijfshal op een perifeer gelegen bedrijventerrein naar detailhandel. Een dergelijke gebruikswijziging, waarmee meer winkelmeters mogelijk worden gemaakt, kan leiden tot een toename van de leegstand in de binnenstad. Dat terwijl er geen sprake is van een toename van het ruimtebeslag. In de nota van toelichting staat onder meer dat de Ladder vergt dat “bij iedere ontwikkeling van winkelmeters met lokale en interlokale effecten” beschreven dient te worden op welke wijze rekening is gehouden met het tegengaan van winkelleegstand en waarom niet de voorkeur is gegeven aan herstructurering of transformatie van bestaande winkelpanden (Stb. 2012, 388, p. 16). De nota van toelichting spreekt niet slechts van toename van winkelmeters door extra bebouwing. Specifiek voor trede 1 staat in de nota van toelichting (Stb. 2012, 388, p. 50) dat voor detailhandel deze rede betekent dat gemotiveerd wordt dat rekening is gehouden met “het voorkomen van winkelleegstand“.

In deze zin overweegt de Afdeling in haar uitspraak van 5 maart 2014, No. 201303469/1/R3, r.o. 11.2.7 (eerder aangehaald) met betrekking tot de eerste trede: “De behoefte aan de beoogde ontwikkeling dient, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand, te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden.

In het gegeven voorbeeld is geen sprake van een toename van het ruimtebeslag: een bestaande bedrijfshal wordt als winkel in gebruik genomen. Echter, wel is sprake van een toename van het aantal winkelmeters. Een dergelijke toename kan gevolgen hebben voor de winkelleegstand in de binnenstad en daarmee voor het woon-, leef- en ondernemersklimaat ter plaatse, hetgeen uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening tot een onaanvaardbare situatie ter plaatse kan leiden. Bezien in het licht van de nota van toelichting en de hiervoor aangehaalde overweging die voor het eerst in de Afdelingsuitspraak van 5 maart 2014 verscheen, acht ik het goed denkbaar dat een functiewijziging “sec” die van invloed is op het woon-, leef- en ondernemersklimaat elders, door die invloed kan kwalificeren als “zodanige functiewijziging”, zodat sprake is van een Ladderplichtige stedelijke ontwikkeling.

Conclusie

  • Hoofdregel: planologische gebruikswijzigingen zonder een toename van bouwmogelijkheden kwalificeren niet als Ladderplichtige stedelijke ontwikkelingen.
  • Indien sprake is van “zodanige functiewijzigingen” kunnen dergelijke planologische gebruikswijzigingen wel kwalificeren als een Ladderplichtige stedelijke ontwikkelingen.
  • Wanneer kan sprake zijn van een “zodanige functiewijziging”? Ik vermoed dat daarvoor bepalend is of een functiewijziging van invloed is op het woon-, leef- en ondernemersklimaat elders.