Le 11 juin 2015, le projet de Loi assurant la mise en œuvre de l’Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Québec sur la gestion conjointe des hydrocarbures dans le golfe du Saint-Laurent1 est déposé à l’Assemblée nationale. Peu après, le 18 juin 2015, le projet deLoi portant sur la mise en œuvre de l’Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Québec sur la gestion conjointe des hydrocarbures dans le golfe du Saint-Laurent et modifiant d’autres lois en conséquence2 est déposé à la Chambre des communes. Il s’agit de deux projets de loi miroirs donnant suite à un accord précédemment conclu entre le gouvernement fédéral et le gouvernement du Québec.

Historique des étapes précédentes

La position des provinces de Terre-Neuve-et-Labrador, de la Nouvelle-Écosse et de Québec et celle du gouvernement fédéral diffèrent quant à la compétence législative sur le golfe du Saint-Laurent et, conséquemment, sur les ressources qui s’y trouvent.

La découverte de réserves d’hydrocarbures dans le golfe du Saint-Laurent a ainsi rendu nécessaire la conclusion d’ententes en vue de l’exploitation de ces ressources. Une première entente a ainsi été conclue entre le Canada et Terre-Neuve-et-Labrador en 1985 et elle a été mise en œuvre par la suite par des lois miroirs fédérale et provinciale3. Une entente similaire a été conclue en 1986 entre le Canada et la Nouvelle-Écosse, également mise en œuvre par des lois miroirs4. Ces lois encadrent la gestion partagée des ressources pétrolières et gazières extracôtières, le partage des revenus et la mise sur pied d’organismes pour gérer les activités extracôtières. Ces lois prévoient également un processus d’arbitrage pour établir la frontière en cas de litige entre les provinces et une sentence a d’ailleurs été rendue par le tribunal d’arbitrage le 26 mars 2002, établissant la limite de la zone extracôtière entre Terre-Neuve-et-Labrador et la Nouvelle-Écosse5.

Le Québec a également entamé des discussions avec le gouvernement fédéral concernant les hydrocarbures dans le golfe du Saint-Laurent. Il a d’abord modifié6 la Loi sur les mines7 afin de prévoir que le permis de recherche dans la zone en milieu marin sera délivré sur appel d’offres, harmonisant ainsi son régime en milieu marin avec le régime fédéral. Il y a aussi introduit une disposition qui suspend, jusqu’à l’entrée en vigueur d’un nouveau régime, le pouvoir de délivrer, en milieu marin, des permis de recherche de pétrole et de gaz naturel, de saumure ou de réservoir souterrain8. Cette disposition est entrée en vigueur le 17 juin 19989. Il s’agit en fait du moratoire qui interdit les activités d’exploration et d’exploitation pétrolières et gazières dans la portion québécoise du golfe du Saint-Laurent et de la baie des Chaleurs et qui est toujours en vigueur à l’heure actuelle.

Le Québec a par la suite amorcé, en 2009, la réalisation d’un programme d’évaluations environnementales stratégiques (EES) sur la mise en valeur des hydrocarbures en milieu marin. Une première EES (EES1) a couvert le territoire marin de l’estuaire maritime du Saint-Laurent, incluant la portion nord-ouest du golfe du Saint-Laurent. Les constats préliminaires de l’EES110 ont mené le gouvernement du Québec à adopter la Loi limitant les activités pétrolières et gazières11, laquelle a eu pour effet d’interdire l’activité pétrolière et gazière dans la partie du fleuve Saint Laurent située à l’ouest de l’île d’Anticosti et sur les îles se trouvant dans cette partie du fleuve. Cette loi est entrée en vigueur le 13 juin 2011 et devait cesser d’avoir effet le 13 juin 2014, mais elle a été modifiée12 afin de repousser le moratoire jusqu’à une date devant être déterminée par le gouvernement.

La seconde EES (EES2) couvre les bassins regroupés d’Anticosti, de Madeleine et de la baie des Chaleurs. Elle a débuté en octobre 2009 par des séances informatives et a donné lieu à un rapport d’étude final en septembre 201313. Le rapport fait notamment état de l’importance d’adopter un cadre législatif et réglementaire québécois cohérent avec les exigences économiques, environnementales et sociales du fédéral et des autres provinces.

L’Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Québec sur la gestion conjointe des hydrocarbures dans le golfe du Saint-Laurent14 (Accord) a été conclu le 24 mars 2011, pendant la réalisation de l’EES2. Cet Accord prévoit sa mise en œuvre au moyen de lois miroirs. Il a été conclu sans préjudice des positions respectives des gouvernements concernant le statut constitutionnel du golfe du Saint-Laurent et a notamment pour objectif de permettre la mise en valeur des hydrocarbures tout en protégeant les pêches et l’environnement. Sa mise en œuvre se fera en deux phases distinctes. La première, dite transitoire, vise à permettre les activités d’exploration tout en minimisant les coûts administratifs. C’est cette première phase que l’on retrouve dans les projets de loi miroirs déposés en juin 2015. La seconde phase, dite permanente, doit débuter au plus tard deux ans après une déclaration de découverte exploitable, par le dépôt d’autres projets de loi miroirs visant, notamment, l’établissement d’un office conjoint et indépendant pour assurer la gestion des activités de mise en valeur des hydrocarbures.

L’article 9 de l’Accord prévoit qu’il ne sera réputé être conclu qu’au moment où les lois miroirs établissant la phase transitoire seront adoptées et mises en vigueur.

Résumé des principales dispositions des projets de loi miroirs

Objet et zone d’application

Ces projets de loi visent à mettre en œuvre l’Accord par l’établissement d’un régime transitoire de gestion conjointe des hydrocarbures, lequel régime sera en place jusqu’à l’établissement d’un office conjoint et indépendant.

Leur objet est d’encadrer la mise en valeur des hydrocarbures en milieu marin en favorisant l’utilisation des meilleures pratiques généralement reconnues et en assurant une gestion rationnelle de la ressource tout en maximisant les avantages sociaux et économiques et en reconnaissant les principes du pollueur-payeur, de prévention, de réparation15 et de transparence.

Les projets de loi s’appliquent à une zone décrite en annexe, laquelle est illustrée, à titre indicatif, dans le document suivant : http://www.mern.gouv.qc.ca/publications/energie/Faits_saillants-Miroir-2015.pdf. Ils s’appliquent également à l’extérieur de la zone pour ce qui est du transport des hydrocarbures par pipeline16.

Le Québec est reconnu comme le principal bénéficiaire des activités associées à la mise en valeur des hydrocarbures et bénéficiera, en conséquence, de l’ensemble des revenus propres à ces ressources, ce qui inclut les redevances, primes, déchéances, frais de licence et permis et tous autres revenus qui pourront être prévus par loi ou règlement.

Responsabilités et encadrement

Les ministres provincial et fédéral chargés des ressources naturelles seront responsables de l’application de la loi qui relèvera de leur ordre de gouvernement et devront prendre des décisions conjointement. Ils devront chacun consulter leur homologue et obtenir son approbation pour les projets de règlement découlant de l’application de leur loi respective.

La Régie de l’énergie (Régie) et l’Office national de l’énergie (Office) devront aussi exercer conjointement les pouvoirs et les fonctions qui leur seront attribués par loi. En vue d’éviter le dédoublement de leurs activités, ils devront établir ensemble leurs règles de fonctionnement et pourront conclure entre eux ou, individuellement ou collectivement, avec les ministères ou organismes provinciaux et fédéraux compétents, des ententes en matière d’évaluation et de réglementation environnementales, de mesures d’urgence, de réglementation maritime, de réglementation aérienne, d’avantages industriels, d’emploi, de santé et de sécurité du travail, d’audiences publiques ou en toute autre matière qu’ils estiment indiquée.

Avant de rendre une décision conjointe, la Régie et l’Office rendront une décision individuelle qu’ils communiqueront à l’autre. Ces décisions individuelles seront toutefois sans effet et demeureront confidentielles. Ensuite, la Régie et l’Office prendront une décision conjointe qui devra faire l’objet d’un document conjoint et incorporer les conditions qui seront à leur avis nécessaires au respect de leur décision individuelle respective. Aux fins de révision judiciaire, la décision conjointe sera toutefois réputée avoir été prise par la Régie. Des pouvoirs de révision, de révocation, de tenue d’audiences publiques et de prise de mesures ou d’ordonnances sont également prévus aux projets de loi.

Les ministres pourront créer un comité des hydrocarbures en milieu marin chargé de leur faire rapport ou de leur donner des avis sur différentes questions relatives aux hydrocarbures ou de tenir des audiences à l’égard de certains cas prévus aux projets de loi.

Un processus de règlement des différends est également prévu s’il y a un désaccord entre le Québec et une ou des provinces voisines parties à un accord semblable avec le gouvernement du Canada au sujet des limites de la zone; ce processus pourra aller jusqu’au tribunal d’arbitrage. Toutefois, un règlement ou une décision d’arbitrage ne portera que sur la zone de gestion des hydrocarbures et sera sans préjudice des positions constitutionnelles des gouvernements.

Titres relatifs à la mise en valeur des hydrocarbures

Les projets de loi prévoient la délivrance, par les ministres, des titres relatifs à la mise en valeur des hydrocarbures, soit la licence d’exploration, la licence de découverte importante et la licence de production. Ces titres seront délivrés suivant la procédure d’appel d’offres s’il s’agit de réserves de l’État, c’est-à-dire s’ils visent des parties de la zone à l’égard desquelles aucun titre n’est en cours de validité. La sélection de l’offre s’effectuera sur la base du critère unique indiqué dans l’appel d’offres. La délivrance d’un titre avec ses conditions fera l’objet d’un avis publié dans la Gazette officielle du Québec et dans la Gazette officielle du Canada. Les ministres pourront interdire la délivrance de titres à l’égard de toute partie de la zone. Les ministres pourront aussi interdire à tout titulaire de titre d’entreprendre ou de poursuivre des activités dans toute la zone sur laquelle porte son titre ou dans une partie de celle-ci lorsqu’il y aura un problème environnemental ou social grave ou lorsque les conditions climatiques seront trop rigoureuses ou trop dangereuses pour la santé ou la sécurité des personnes ou la sécurité de l’équipement. Dans ces cas, toute obligation liée à un titre qui ne pourra être respectée en raison d’une telle interdiction sera suspendue jusqu’à ce que l’interdiction soit levée par les ministres. Ces derniers pourront également, en certaines circonstances, rendre des arrêtés de forage et de mise en valeur et délivrer des licences de stockage souterrain. L’annulation des titres en cas de défaut de respecter les obligations légales est aussi prévue.

La constitution d’un registre public où seront inscrits les titres et les actes délivrés est prévue. Il y aura des dispositions concernant notamment l’opposabilité des titres et leur priorité. Les demandes de renseignements relatives à un avis de sûreté inscrit feront l’objet d’un encadrement particulier. Il existe également un régime spécifique sur la communication des renseignements; ainsi, sauf pour les documents inscrits au registre public, les renseignements fournis pour l’exécution et le contrôle des lois ou de leurs règlements d’application seront protégés, sauf certaines exceptions prévues aux projets de loi. La Régie et l’Office pourront toutefois communiquer ces renseignements à certaines conditions. Il est aussi prévu que les ministres rendront publics chaque année les quantités d’hydrocarbures extraites d’un gisement ou d’un puits par chaque titulaire ainsi que le montant des redevances qu’il aura versées.

Permis de travaux et autorisations des activités

Les projets de loi prévoient que les activités de recherche, de production, de rationalisation de l’exploitation, de transformation et de transport des hydrocarbures dans la zone nécessiteront un permis de travaux et une autorisation pour chaque activité projetée. Les permis et autorisations pourront être assujettis à des conditions fixées par règlement ou par la Régie et l’Office. Pour les autorisations d’activités, il devra minimalement y avoir des conditions relatives à la responsabilité en cas de perte, de dommages, de frais ou de dépenses, à la réalisation de programmes et d’études en matière d’environnement et au paiement des frais engagés par la Régie et par l’Office. Pour certaines activités, un avis du ministre responsable de la Loi sur la qualité de l’environnement17 et la déclaration prévue à l’article 54 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012)18 seront requis. Les projets de loi comportent également des exigences relatives à la sécurité du projet, à l’utilisation d’agents de traitement, à la capacité financière des demandeurs ainsi qu’à l’approbation d’un plan de mise en valeur et d’un plan de retombées économiques. Des pouvoirs de suspension, d’annulation et de modification des permis et des autorisations seront aussi accordés à la Régie et à l’Office de même que des pouvoirs de prendre différentes mesures, notamment rendre des ordonnances et donner des instructions.

Des exigences relatives à la solvabilité des demandeurs d’autorisation d’activités sont prévues, dont le dépôt d’une preuve de solvabilité de 100 millions de dollars pour les opérations de forage, d’exploitation ou de production d’hydrocarbures. Ces demandeurs devront également fournir la preuve qu’ils disposent des ressources financières nécessaires pour payer la limite de responsabilité de un milliard de dollars, en l’absence de faute, en cas de déversements, de dégagements ou d’écoulements d’hydrocarbures autorisés ou en cas de rejets ainsi qu’en cas de perte de la valeur de non-usage liée aux ressources publiques ou de perte ou de dommages réels causés par des débris. Les personnes responsables par leur faute ou par la faute de leurs préposés auront une responsabilité solidaire dans ces cas pour la totalité du préjudice causé, ce qui comprendra les frais raisonnablement engagés par la Régie, l’Office, les gouvernements ou toute personne pour la prise de mesures à l’égard des déversements, dégagements, écoulements, rejets ou débris.

Mise en commun et union

Puisque les projets de loi établissent qu’il n’est pas possible de produire des hydrocarbures dans une unité d’espacement, soit le secteur attribué pour un puits aux fins de forage ou de production d’hydrocarbures, lorsque plus d’une licence de production y a été délivrée ou que plus d’une personne y détient un intérêt économique distinct, des accords de mise en commun pourront être conclus ou le Comité des hydrocarbures pourra rendre une ordonnance de mise en commun. Il sera aussi possible de conclure un accord d’union si un gisement dépasse la superficie d’une unité d’espacement pour les détenteurs d’un intérêt économique direct dans tout ou une partie de ce gisement et pour les titulaires de redevance. Un accord d’exploitation unitaire pourra alors également être conclu. Des ordonnances d’union sont aussi prévues.

Pouvoir et désignation des délégués fédéraux et provinciaux

Les projets de loi prévoient la désignation, parmi les dirigeants et employés19 de la Régie et de l’Office, d’un délégué à la sécurité, d’un délégué à l’exploitation, d’un agent de la sécurité et d’un agent du contrôle de l’exploitation. Ceux-ci auront le pouvoir d’ordonner différentes mesures à la personne responsable d’un lieu affecté à des opérations pétrolières ou gazières et pourront eux-mêmes entrer dans un tel lieu pour l’inspecter, y effectuer des essais et y prélever des échantillons, entre autres choses. Des régimes d’infractions pénales et de sanctions administratives pécuniaires sont également prévus.

Lois fédérales et provinciales modifiées

Enfin, les projets de loi prévoient des modifications à diverses lois fédérales et provinciales. Ainsi, la Loi sur la qualité de l’environnement sera modifiée afin de créer un régime particulier d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement pour certaines activités dans le golfe du Saint-Laurent. Ces activités seront prévues par règlement. L’avis de projet, la directive ministérielle et la réalisation d’une étude d’impact sur l’environnement qui existent dans la procédure actuelle seront maintenus. Toutefois, une fois l’étude d’impact jugée satisfaisante, le ministre responsable de la Loi sur la qualité de l’environnement la soumettra à la Régie en lui recommandant d’autoriser l’activité, avec ou sans condition, sauf s’il est d’avis que la réalisation de l’activité comporte des risques ou des impacts inacceptables pour l’environnement ou le milieu social, auquel cas, il soumettra au gouvernement la question de savoir si ceux-ci sont justifiables dans les circonstances. Il sera possible pour la Régie de ne pas suivre la recommandation du ministre, mais elle devra alors le consulter et lui donner un avis écrit si elle maintient sa décision de ne pas suivre la recommandation ministérielle. Lorsque le gouvernement sera appelé à déterminer si les risques ou les impacts du projet peuvent être justifiables dans les circonstances, il pourra décider de ne pas autoriser l’activité si elle lui semble injustifiable ou recommander à la Régie d’autoriser l’activité et à quelles conditions. La Régie pourra alors suivre ou ne pas suivre la recommandation du gouvernement, mais dans ce dernier cas, elle devra alors le consulter et lui donner un avis écrit si elle maintient sa décision de ne pas suivre sa recommandation.

La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) sera également modifiée afin que l’Office soit l’autorité responsable à l’égard d’un projet désigné qui comprend des activités régies par le projet de loi fédéral devant faire l’objet d’une évaluation environnementale et afin que les déclarations de l’Office fassent partie des autorisations délivrées ou approbations qui seront accordées en vertu des projets de loi.