Deze week heeft de minister van OCW het wetsvoorstel ‘Bescherming namen en graden hoger onderwijs’ bekendgemaakt. De Raad van State was daarover kritisch, maar de minister heeft het voorstel tot wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek toch doorgezet. Alle aanleiding dus het wetsvoorstel nader te bestuderen. Met dit blogbericht wordt daartoe een eerste aanzet gegeven.

Het wetsvoorstel ‘Bescherming namen en graden hoger onderwijs’

Minister Bussemaker van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft op 18 februari jl. de Tweede Kamer een wetsvoorstel voorgelegd tot bescherming van de namen ‘universiteit’ en ‘hogeschool’ en vertalingen daarvan, en graden en titels in het hoger onderwijs. Het onterecht voeren van de naam ‘universiteit’ of ‘hogeschool’ of het onterecht verlenen van graden en titels kan de overtreder duur te komen staan: de Inspectie van het Onderwijs wordt bevoegd daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen, die kan oplopen tot maar liefst € 810.000,- of 10% van de omzet van een onderneming. Het ten onrechte voeren van een graad zoals Bachelor of Master is strafbaar. Daarvoor wordt artikel 435 Wetboek van Strafrecht gewijzigd.

Een andere belangrijke beoogde wijziging is invoering van de plicht voor simpel gezegd niet-bekostigde hogeronderwijsinstellingen (‘rechtspersonen hoger onderwijs’ ofwel ‘rpho’s’) tot het bevorderen van ‘maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef’. Deze verplichting geldt al langer voor de bekostigde hogeronderwijsinstellingen. Bij een onmiskenbare overtreding van deze verplichting kunnen de bekostigde onderwijsinstellingen een bekostigingssanctie opgelegd krijgen.  Aangezien deze sanctie niet aan de orde kan zijn bij niet-bekostigde onderwijsinstellingen, regelt het wetsvoorstel verder dat hen zo nodig de rechten van de opleiding kunnen worden ontnomen (voorafgegaan door een waarschuwing).

Enkele eerste observaties  bij het wetsvoorstel

Kanttekeningen bij de keuze voor een bestuurlijke boete

Het wetsvoorstel komt mede voort uit een Kamerbreed gedragen motie waarin het kabinet is opgeroepen “te onderzoeken in hoeverre het mogelijk is om het gebruik van deze termen [universiteit, university, university of applied science] slechts voor te behouden aan instellingen die door de NVAO of daaraan gelijkstaande instellingen geacrediteerde opleidingen aanbieden”.

Daarentegen is zoals gezegd de Raad van State in zijn advies behoorlijk kritisch, onder meer voor wat betreft de noodzaak en toegevoegde waarde van het wetsvoorstel, de keuze voor een bestuurlijk boetestelsel en de voorgestelde maximale hoogte van een dergelijke boete. De sanctie tot ontneming van de opleidingsrechten bij strijdig handelen met de tevens in te voeren plicht tot maatschappelijk verantwoordingsbesef voor rpho’s wordt door de Raad van State zelfs ontraden. Bovenal is het doen van aangifte volgens de Raad van State de ‘geëigende manier’ om discriminatie te vervolgen. Ondanks deze kritiek is het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer voorgelegd en licht de minister daarin toe op welke wijze invulling is gegeven aan de opmerkingen van de Raad van State dan wel waarom ze het daarmee niet eens is.

Ons valt ook het strenge handhavingsregime op, waarvoor de minister in dit wetsvoorstel kiest. In het onderwijsrecht komt haast niet de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor (artikel 27 Leerplichtwet is daarvan wel een voorbeeld). Dat wil niet zeggen dat daarom die keuze nu niet kan worden gemaakt, maar deze omstandigheid roept wel de vraag op waarom juist in het bijzonder bij dit wetsvoorstel voor de (heel hoge) bestuurlijke boete wordt gekozen. Een alternatief zou zijn aansluiting te zoeken bij het strafrechtelijke stelsel, dat namelijk al langer geldt voor het ten onrechte voeren van een graad of titel (artikel 435 Sr). De minister meent daarentegen dat criminalisering van onderwijsaanbieders onwenselijk wordt geacht. De bestuurlijke boete is daarentegen ook een bestraffende sanctie. Overigens gaat het voorgaande standpunt van de minister naar ons idee minder goed op voor ondernemingen die de facto niet zijn te beschouwen als onderwijsaanbieders. De minister spreekt in het wetsvoorstel bijvoorbeeld van ‘diploma mills’ waar diploma’s simpelweg te koop zijn. Goed denkbaar is dat het strafrecht daarop wel van toepassing zou mogen zijn.

Verder overweegt de minister dat van de bestuurlijke boete een voldoende afschrikwekkend effect uitgaat en “er (…) niet [is] gekozen voor een strafrechtelijke boete, omdat het inzetten van het strafrecht ultimum remedium dient te zijn. In dat licht bezien valt ons te meer de in het wetsvoorstel toegestane maximale hoogte van een bestuurlijke boete op. De minister heeft namelijk gekozen voor de hoogste boetecategorie à € 810.000,- of 10% van de omzet van de onderneming. Ter vergelijking: het strafrechtelijke boetemaximum voor het ten onrechte voeren van een graad of titel is gesteld op € 4.100,- (geldboete van de tweede categorie). Bij lezing van het voorgaande moesten wij denken aan het advies d.d. 13 juli 2015 van de Raad van State, genaamd ‘Meer aandacht nodig voor rechtsbescherming burger bij bestuurlijke boetes’:

“De kern van dit ongevraagde advies wordt gevormd door een analyse van de ontwikkelingen die met name de bestuurlijke boete sinds de invoering heeft doorgemaakt. Het meest in het oog springt het feit dat tegenwoordig – anders dan oorspronkelijk de bedoeling van de bestuurlijke boete was – zware, complexe overtredingen bedreigt worden met hoge bestuurlijke boetes, en dat hoge boetes worden gesteld op relatief lichte feiten. (…).”

Het onderhavige wetsvoorstel lijkt mee te gaan in de hiervoor geciteerde, door de Raad van State beschreven ontwikkelingen.

Kanttekeningen bij de afdwinging van het ‘maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef’

Tot slot willen wij, in het korte bestek van deze blog, nog ingaan op de introductie van de plicht voor rpho’s het maatschappelijke verantwoordingsbesef te bevorderen. Kort en goed wordt hiermee bedoeld dat discriminatoire uitlatingen van of namens de instelling moeten worden voorkomen en als dergelijke uitlatingen toch worden gedaan, de instelling hiervan ferm afstand neemt. Strafrechtelijke waarborgen terzake bestaan er al. Desondanks kent de WHW daarnaast al langer een dergelijke plicht voor bekostigde instellingen, die bij niet-naleving van de wet zo nodig een bekostigingssanctie opgelegd kunnen krijgen. Artikel 1.3 lid 5 WHW wordt nu gewijzigd, in die zin dat de plicht voortaan geldt voor ‘instellingen voor hoger onderwijs’, waarmee ook wordt bedoeld de rpho’s. Omdat de rpho’s niet-bekostigd zijn, heeft de minister voor wat betreft het handhavingsregime gekozen voor de sanctie tot ontneming van de rechten van de opleiding. Een dergelijke sanctie houdt in dat de opleiding niet langer mag worden aangeboden. Deze keuze verbaast ons, omdat een dergelijke sanctie tot nu toe alleen aan de orde kan zijn wegens het niet voldoen aan de kwaliteitseisen van onderwijs. Discriminatie – hoe erg ook – valt niet zonder meer in die categorie. Een discriminatoire uitlating zegt verder niets over de kwaliteit van een opleiding, terwijl die laatste wel wordt geraakt met de ontnemingssanctie. En kan op basis daarvan ook een intrekking van de rechten van alle opleidingen van een rpho aan de orde zijn (indien de discriminatoire uitlating niet in de context van één bepaalde opleiding is gedaan)?

Conclusie

Al met al een belangrijk wetsvoorstel voor de onderwijs(recht)praktijk vanwege de voorgestelde extra bescherming van graden, titels en de namen ‘universiteit en hogeschool’, maar te meer omdat daarin een voor de onderwijspraktijk ongekend streng handhavingsregime wordt geïntroduceerd. Wordt daarmee de deur opengezet voor andere en zwaardere sanctionering in het onderwijs en is dat de te verkiezen route? Wij hopen dat deze vraag nadrukkelijk aan de orde komt in het wetgevingstraject.