Le dimanche 22 novembre, soit quelques jours avant le début de la Conférence des Nations unies sur les changements climatiques de Paris, l’Alberta a publié son plan de leadership sur le climat (le « plan ») ainsi que le rapport de leadership sur le climat (le « rapport ») connexe. Le plan représente un changement radical et fondamental de l’approche préconisée par la province en matière de lutte contre les changements climatiques et de réduction des émissions de gaz à effet de serre (les « GES »). En voici quelques points saillants :

  • la mise hors service accélérée des centrales au charbon;
  • le remplacement du régime d’intensité des émissions par des normes de rendement en matière d’émissions liées aux produits;
  • l’élargissement du programme afin qu’il vise non seulement les grands émetteurs, mais aussi les petits ainsi que les consommateurs, grâce à l’instauration d’une taxe sur le carbone générale;
  • le plafonnement des émissions de sables bitumineux à 100 mégatonnes;
  • la réduction des émissions de méthane dans le secteur pétrolier et gazier;
  • un regain d’intérêt envers les initiatives d’efficacité énergétique.

L’approche actuelle de l’Alberta au chapitre de la réglementation des changements climatiques comprend un régime d’intensité des émissions de GES qui vise les émetteurs importants (les installations émettant au moins 100 000 tonnes de GES par année). En comparaison, le plan appliquera divers mécanismes de tarification du carbone aux grands et petits émetteurs, de même qu’aux consommateurs. Bref, on y trouve un peu de tout pour tout le monde.

Il est encore trop tôt pour connaître les gagnants et les perdants, mais on peut d’ores et déjà prédire que les producteurs d’énergie renouvelable feront partie de la première catégorie, tandis que les producteurs d’électricité au charbon se retrouveront dans la seconde. Soulignons que le secteur de l’électricité albertain compte pour 65 % de l’ensemble de la production d’électricité au charbon du Canada. En vertu de la réglementation canadienne en vigueur, les centrales au charbon doivent se conformer aux normes relatives aux GES, faute de quoi elles seront mises hors service après 50 ans d’exploitation. Ainsi, 12 des 18 centrales au charbon de l’Alberta auraient été fermées d’ici 2030, les centrales restantes seraient demeurées en fonction pendant plusieurs années encore, et la dernière aurait cessé d’être exploitée en 2061. Or, le plan vient changer la donne : toutes les centrales au charbon seront abandonnées d’ici 2030, à moins qu’elles n’émettent aucune pollution. Le plan prévoit que l’énergie renouvelable remplacera les deux tiers de cette capacité de production, et que le tiers restant sera comblé par le gaz naturel. En outre, les coûts de l’énergie renouvelable seront maintenus à leur niveau le plus bas à l’aide de mécanismes du marché, comme la vente aux enchères. Le gouvernement nommera un facilitateur et un négociateur chargés de l’aider à développer et à intégrer l’énergie renouvelable à moindre coût au réseau électrique de l’Alberta, sans mettre en péril la fiabilité de ce dernier.

Un volet clé du plan vise le remplacement de l’actuel programme d’intensité des émissions par des normes de rendement en matière d’émissions liées aux produits. Dans le programme existant, on part du principe qu’une installation individuelle deviendra plus efficace comparativement au scénario de référence. En vertu d’une norme de rendement en matière d’émissions, les installations verront plutôt leurs émissions comparées à une norme d’émissions propre à un produit. Les installations qui ne pourront se conformer aux normes d’émissions devront payer une taxe sur le carbone. Au 1er janvier 2017, cette taxe sera de 20 $ CA la tonne de GES, et elle passera à 30 $ CA la tonne de GES le 1er janvier 2018. L’idée est de motiver ainsi les installations à réduire autant que possible leurs émissions.

La vaste portée du plan est également digne de mention. Il faut savoir que le régime actuel s’applique uniquement aux émetteurs importants, qui représentent environ 45 % des émissions de GES de la province. D’après le rapport, pour qu’une politique mise en place quant aux GES soit crédible comparativement à d’autres régimes mondiaux de réduction des émissions de GES, les 55 % d’émissions restants doivent également être visés. Et c’est précisément ce qu’accomplira le nouveau régime prévu par le plan. Une fois mis en œuvre, il devrait couvrir environ 78 % à 90 % des émissions de GES de l’Alberta, dont celles des grands et des petits émetteurs ainsi que des consommateurs. On s’attend à ce qu’il ait comme principales répercussions sur les consommateurs une hausse du prix des combustibles de chauffage résidentiel et de l’essence. À cet égard, les rapports initiaux indiquent que le prix de l’essence pourrait augmenter de 0,07 $ CA le litre et celui du gaz naturel, de plus de 1,50 $ CA le gigajoule. 

L’Alberta se targue du fait que les divers aspects de la tarification du carbone n’auront aucune incidence sur les recettes : toutes les recettes resteront dans la province et serviront à financer, entre autres, des initiatives provinciales visant la réduction des GES, la recherche et l’innovation, les infrastructures vertes et la mise en valeur de projets d’énergie renouvelable. Or, il est difficile de voir comment le simple fait de garder toutes les recettes dans la province sans baisser par ailleurs les impôts rendrait un programme neutre sur le plan des recettes. Néanmoins, le plan prévoit qu’une partie des recettes sera investie dans un fonds d’ajustement qui aidera les particuliers et les petites entreprises à neutraliser la hausse de certains coûts associés à la conformité au plan. 

Dans ce qui semble être une réplique aux critiques voulant que l’Alberta n’en ait pas fait assez pour réduire les émissions de GES dans le secteur des sables bitumineux, le plan fixe un plafond d’émissions annuel absolu de 100 mégatonnes de GES provenant de la production des sables bitumineux. Actuellement, les émissions de ce secteur comptent pour environ 70 mégatonnes de GES par année. La transition à des normes liées au rendement, conjuguée à l’adoption d’un plafond des émissions réglementé, pourrait créer des conditions favorables à une croissance continue du secteur des sables bitumineux, ce qui encouragerait l’innovation tout en permettant aux producteurs de demeurer mondialement concurrentiels. Lors de la présentation du plan, la première ministre de l’Alberta, Rachel Notley, a déclaré à ce sujet : 

[TRADUCTION] « La réalité est la suivante : l’Alberta se doit de limiter la croissance de ses émissions. Toutefois, elle peut faire prospérer son économie en recourant à la technologie pour réduire ses émissions de carbone par baril. Et c’est ce que l’imposition de cette limite lui permettra de faire. »

Le plan renfermera également des dispositions relatives à la reconnaissance de nouveaux procédés de valorisation et de cogénération dans le secteur des sables bitumineux. Le régime actuel de la province a essuyé maintes critiques pour ne pas aborder directement les avantages de la cogénération (production simultanée d’électricité et de chaleur). Le plan cherche à combler cette lacune.

Par ailleurs, le plan vise expressément les émissions de méthane, en particulier dans le secteur pétrolier et gazier. Comme une molécule de méthane a 25 fois plus d’incidences sur les changements climatiques que le dioxyde de carbone, le ciblage du méthane permettra de réduire davantage les émissions de GES. Aux termes du plan, la quantité de méthane émis par le secteur pétrolier et gazier diminuera de 45 %. Cette réduction sera possible grâce à, d’une part, l’application de normes d’émissions strictes dès la conception de toute nouvelle installation, et, d’autre part, l’élaboration d’une initiative de réduction des émissions du méthane conjointement avec le secteur, les groupes environnementaux et les communautés autochtones. 

Le dernier volet du plan témoigne du regain d’intérêt du gouvernement envers l’efficacité énergétique. L’Alberta a été montrée du doigt comme la seule province canadienne ne possédant pas d’initiative importante en matière d’efficacité énergétique. Face à ces critiques, elle a confirmé la mise en place d’un programme dont les détails seront vraisemblablement publiés en janvier. 

Il est intéressant de noter qu’en dépit de son approche pluridimensionnelle de la réglementation des GES, le plan n’établit aucune mesure de plafonnement et d’échange d’envergure, comme c’est le cas de plans analogues dans d’autres provinces, dont l’Ontario et le Québec. C’est donc dire que l’Alberta continuera de faire bande à part : son plan représente une façon albertaine de régler un problème albertain. Il est trop tôt pour savoir si cet isolement sera avantageux pour la province à long terme. Cependant, le plan est bien accueilli, à tout le moins à court terme. Dans un communiqué également publié le 22 novembre 2015, nombre de sociétés pétrolières et gazières, dont Canadian Natural Resources Limited, Cenovus Energy Inc., Shell Canada Limitée et Suncor Énergie Inc., ont d’ailleurs confirmé qu’elles l’appuient généralement. 

Ce plan à plusieurs volets constitue une approche très différente de celle que préconise actuellement l’Alberta en matière de réglementation des émissions de GES (voire de celle de toute autre province). Le passage d’une seule méthode de réglementation des GES, au moyen de l’intensité des émissions, à un large éventail de méthodes reflète vraisemblablement la complexité de cet enjeu et les solutions sophistiquées qui doivent être élaborées. Il reconnaît aussi qu’une approche générale ne suffit pas.

Les détails du plan restent à préciser (il faudra surtout expliquer en quoi les normes de rendement en matière d’émissions liées aux produits constitueront un changement par rapport à ce qui se fait actuellement et la façon dont la province assurera une plus grande production d’énergie renouvelable). Qui plus est, la mise en place du plan aura diverses répercussions commerciales liées, notamment, à ce qui suit : les indemnités en cas de mise hors service accéléré des centrales au charbon; les contrats d’achat d’électricité visant les centrales au charbon et l’exploitation efficace des centrales; les coûts d’expansion et de renforcement du réseau ou des actifs de transport délaissés qui ont été construits pour la production d’électricité à partir du charbon; les effets sur les prix du réseau et les contrats à prix indexé; la répartition des 30 mégatonnes supplémentaires de carbone allouées à la production des sables bitumineux; les mécanismes de vente aux enchères et du marché relatifs aux nouveaux projets d’énergie renouvelable. 

Dans la réponse médiatique à l’annonce du plan, l’Alberta a été dépeinte comme un chef de file en matière de lutte contre les changements climatiques. Nous verrons bien si elle sera toujours perçue comme telle à l’issue de la conférence de Paris et une fois que le plan sera intégralement en place.