Partijen die opkomen tegen concurrerende ontwikkelingen (bijvoorbeeld supermarkten of bouwmarkten) doen vaak een beroep op strijd met de Ladder voor duurzame verstedelijking. Tot voor kort stond de relativiteitseis daaraan niet in de weg. In haar uitspraak van 20 mei 2015 scherpt de Afdeling deze lijn sterk aan, waardoor het relativiteitsvereiste een succesvol beroep door een concurrent op strijd met de Ladder aanzienlijk zal bemoeilijken.

Functie Ladder

Met de Ladder (artikel 3.1.6 lid 2 Besluit ruimtelijke ordening (Bro)) wordt een zorgvuldige benutting van de beschikbare ruimte voor verschillende functies en het voorkomen van leegstand nagestreefd. Dat vergt een goede onderbouwing van nut en noodzaak van een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een zorgvuldige ruimtelijke inpassing daarvan. Voor een verdere achtergrond van de Ladder verwijs ik graag naar de Handleiding en juridische Q & A Ladder voor duurzame verstedelijking  d.d. 16 maart 2015.

Het relativiteitsvereiste

Op grond van artikel 8:69a Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat in strijd is met een rechtsregel of rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De lat om het relativiteitsvereiste tegengeworpen te liggen ligt relatief hoog, nu de geschonden norm kennelijk niet moet strekken tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Het relativiteitsvereiste, concurrenten, leegstand en de Ladder

In haar uitspraak van 25 juni 2014 inzake het beroep van bouwmarkten tegen een bestemmingsplan dat voorziet in een concurrerende bouwmarkt in Groningen overweegt de Afdeling dat artikel 3.1.6 lid 2 Bro mede beoogt leegstand te voorkomen, zodat er geen grond bestaat voor het oordeel dat artikel 3.1.6 lid 2 Bro kennelijk niet strekt ter bescherming van het belang waarvoor de appellerende bouwmarkten in deze procedure bescherming zoeken, te weten het voorkomen van onaanvaardbare leegstand van winkels in de stad Groningen. Voorafgaand aan de uitspraak van 25 juni 2014 en daarna werd dan ook door concurrenten – vaak met succes – een beroep gedaan op strijd met artikel 3.1.6 lid 2 Bro.

Leegstand en ruimtelijke ordening

Met de Afdelingsuitspraak van 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:1052), Gst. 2013/13 m.nt. J.C. van Oosten en C.N.J. Kortmann), is bescherming van het ondernemersklimaat tegen de gevolgen van een toename van leegstand expliciet erkend als een ruimtelijk relevant aspect (naast bijvoorbeeld het woon- en leefklimaat). Dat betekent dat het bestuursorgaan dat een ruimtelijk besluit neemt zich rekenschap dient te geven van de gevolgen van een ruimtelijke ontwikkeling voor de leegstand. Dat een ruimtelijke ontwikkeling leidt tot toename van leegstand hoeft niet bezwaarlijk te zijn, mits het betrokken bestuursorgaan zich daar maar rekenschap heeft van heeft gegeven en die toename aanvaardbaar acht. Verzuimt een bestuursorgaan zich van deze ruimtelijke verplichting te kwijten, dan komt het betrokken besluit voor vernietiging in aanmerking. Om die reden wordt in concurrentengeschillen in het ruimtelijk bestuursrecht veelvuldig betoogt dat een ontwikkeling leidt tot een onaanvaardbare toename van leegstand.

Het relativiteitsvereiste aangescherpt

In haar uitspraak van 20 mei 2015 is aan de orde een bestemmingsplan dat voorziet in een wellness-complex (waaronder een sauna). Een concurrerende sauna betoogt dat de wellness-bestemming in strijd is met artikel 3.1.6 lid 2 Bro, omdat er – kort gezegd – geen actuele regionale behoefte aan bestaat (artikel 3.1.6 lid 2 onder a Bro) en omdat het wellness-complex niet in bestaand stedelijk gebied is voorzien (artikel 3.1.6 lid 2 onder b Bro). De raad betoogt dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een succesvol beroep door de concurrerende sauna.

De Afdeling grijpt deze uitspraak aan om uitgebreid in te gaan op de functie van de Ladder in relatie tot het relativiteitsvereiste.

De Afdeling overweegt onder verwijzing naar de nota van toelichting (Stb. 2012, 388, p. 34 en 49-50) dat provinciale en gemeentelijke overheden verplicht zijn om nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop in deze behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Op deze wijze moet over- en ondercapaciteit zoveel mogelijk worden voorkomen. Vervolgens staat in de uitspraak een zin die niet in de nota van toelichting staat vermeld (hoewel de uitspraak wel die suggestie wekt), maar die wel bepalend is voor de nieuwe lijn van de Afdeling: “Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden.” Dan vervolgt de Afdeling weer met wat (wel) in de nota van toelichting staat, namelijk dat bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Daarbij wijst de Afdeling erop dat een bestemmingsplan niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen. “Samengevat strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro derhalve tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.

Dan overweegt de Afdeling – in aansluiting op het hierboven onderstreepte criterium – dat als een concurrent stelt dat het besluit strijdt met artikel 3.1.6 lid 2 Bro, daarbij feiten en omstandigheden naar voren dienen te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat artikel 8:69a Awb niet aan een inhoudelijke beoordeling in de weg. “In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten.

Deze onderstreepte zin sluit aan bij de lijn zoals die wordt toegepast in de leegstandsjurisprudentie sinds de eerder aangehaalde Emmeloord-uitspraak, namelijk dat een toename van leegstand op zichzelf niet bezwaarlijk hoeft te zijn, mits het betrokken bestuursorgaan zich daar maar rekenschap van heeft gegeven en die toename aanvaardbaar acht.

Van een relevante leegstand is volgens de Afdeling op zijn zachtst gezegd niet snel sprake. Daarvan is geen sprake indien de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of vestiging. Ook het feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. “Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik – al dan niet door transformatie – niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.

Vervolgens concludeert de Afdeling dat geen omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan gebleken is dat het plan tot een uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal leiden, zodat de relativiteitseis aan een inhoudelijke beoordeling van de het beroep op strijd met de ladder in de weg staat.

Observaties

De uitspraak van 20 mei 2015 heeft tot gevolg dat een beroep van een partij op de strijdigheid met de Ladder van een ruimtelijk plan dat voorziet in een concurrerende ontwikkeling, minder snel met succes kan worden aangevoerd. Een partij kan alleen dan bereiken dat het beroep op strijd met de Ladder inhoudelijk wordt behandeld, indien het betrokken ruimtelijke besluit zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden. Indien daarvan geen sprake is, staat het relativiteitsvereiste aan een inhoudelijke beoordeling in de weg. De Afdeling noemt de volgende omstandigheden waarin geen sprake is van relevante leegstand:

  1. Daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of vestiging.
  2. Beëindiging bedrijfsactiviteiten en daardoor tot leegstand in het betrokken bedrijfsgebouw. Een belangrijke extra “horde” is bovendien dat

Wel kan van relevante leegstand sprake zijn, indien:

  1. Het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik – al dan niet door transformatie – niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal worden aangenomen.
  2. Er leegstand ontstaan als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.

Van belang is dan nog wel dat de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van de leegstandseffecten betrekt. Dat kan erop wijzen dat ook indien zich de twee omstandigheden voordoen die wel duiden op relevante leegstand, dan nog het relativiteitsvereiste aan een succesvol beroep op strijd met de Ladder in de weg staat indien het betrokken bestuursorgaan die omstandigheden aanvaardbaar acht.

Is de rol van de Ladder in concurrentiegeschillen dan voorbij? Dat is nog de vraag. Voor de hand ligt dat met name wordt ingezet in mogelijkheid 2 (ontstaan van leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand). De Afdeling zal een beroepsgrond daarover streng toetsen.

Voor de goede orde, deze uitspraak is niet van toepassing indien omwonenden of een rechtspersoon die opkomt voor bijvoorbeeld natuur, het landschap en het milieu, een beroep doet op strijd met de Ladder. Hun wordt het relativiteitsvereiste niet tegengeworpen.