Zojuist heeft de minister van Infrastructuur en Milieu een brief met een voorstel voor aanpassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking aan de Tweede Kamer gestuurd en een persbericht uitgebracht. Het voorstel beoogt de Ladder te vereenvoudigen en alleen nog bij het bouwen buiten het stedelijk gebied een uitgebreide motivering te verlangen. Ook voorziet het voorstel in de bevoegdheid de laddertoets door te schuiven naar een uitwerkings- of wijzigingsplan.

Aanleiding voor de wijziging

Bij brief van 23 november 2015 heeft de Minister de Tweede Kamer geïnformeerd over de voorgenomen aanpassing van de Ladder (zie daarover dit eerdere blogbericht). De Minister constateerde toen dat met name het onduidelijke begrippenkader, de toepassing van de Ladder bij globale en flexibele bestemmingsplannen, de onderzoekslasten en de regionale afstemming een bottleneck vormen. De Minister heeft vandaag gevolg gegeven aan de brief van 23 november 2015.

De huidige regeling in artikel 3.1.6 lid 2 Bro

De huidige ladder is geregeld in artikel 3.1.6 leden 2 – 4 en artikel 1.1.1 lid 1 aanhef en onder h en i Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Artikel 3.1.6 leden 2-4 Bro luidt:

De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:

  1. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
  2. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
  3. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

In artikel 3.1.6 lid 3 Bro is bepaald dat de Ladder ook van toepassing is op een provinciale verordening, indien die een locatie voor een stedelijke ontwikkeling aanwijst. In artikel 3.1.6 lid 4 Bro is kort gezegd bepaald dat een ladderonderzoek dat betrekking heeft op een dienst slechts tot doel mag hebben na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, ten einde strijd met de Dienstenrichtlijn te voorkomen.

De voorgestelde ladderregeling

Artikel 3.1.6 Bro wordt als volgt gewijzigd:

Het tweede lid komt als volgt te luiden:

2. De toelichting van een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Indien blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien, bevat de toelichting een motivering daarvan en een beschrijving van de mogelijkheid om in die behoefte te voorzien op de gekozen locatie buiten het bestaand stedelijk gebied.

Het derde lid komt als volgt te luiden:

3. Indien in het bestemmingsplan toepassing is gegeven aan artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet kan bij het bestemmingsplan worden bepaald dat het tweede lid niet van toepassing is op de toelichting bij het bestemmingsplan maar eerst op de toelichting bij het wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel.

In het vierde lid wordt “actuele regionale behoefte” vervangen door: “behoefte“.

Terug naar de essentie

De Minister beoogt de tekst van de Ladder terug te brengen naar de essentie, namelijk de noodzaak om aan te geven dat de voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling voorziet in een behoefte plus een motivering indien de stedelijke ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Daarbij is, ter voorkoming van nieuwe definitiekwesties en jurisprudentie, nauw aangesloten bij de voorgaande laddertekst.

Bespreking wijzigingen

Alleen bij een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied een nadrukkelijke motivering nodig?

Uitgangspunt is dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling in beginsel in bestaand stedelijk gebied wordt gerealiseerd en dat eerst als dat niet mogelijk is wordt gemotiveerd waarom die ontwikkeling niet in bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. “Dat betekent dat alleen bij een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied een nadrukkelijke motivering nodig is.“, aldus de Minister. De verwachting is dat de Ladder daarmee beter hanteerbaar zal zijn en tot minder onderzoekslasten zal leiden.

Opmerking: uit de tekst van het voorgestelde artikel 3.1.6 lid 2 Bro volgt niet dat alleen bij een ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied een nadrukkelijke motivering vereist is. Voor een ontwikkeling binnen het bestaand stedelijk gebied dient immers de behoefte te worden aangetoond. Voor een ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied dient daarnaast nog te worden aangetoond, waarom de ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden. Op dit punt verandert het voorstel op het eerste gezicht weinig aan de huidige Ladderpraktijk.

Aansluiting bij algemene en bestaande motiveringsvereisten

Artikel 3.1.6 lid 1 Bro bevat bepalingen voor de toelichting van elk (ontwerp)bestemmingsplan en – via artikel 5.20 Besluit omgevingsrecht – voor elke projectomgevingsvergunning. Artikel 3.1.6 lid 1 Bro vergt onder meer dat inzicht wordt verschaft in de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen, de uitkomsten van het vooroverleg op grond van artikel 3.1.1 Bro en in de uitvoerbaarheid van het plan. Daarnaast vergt artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart.

De Minister schrijft dat aanvullende voorwaarden voor een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aangewezen zijn. “De reden is dat juist als het gaat om een nieuwe stedelijke ontwikkeling, die in de regel ingrijpende gevolgen zal hebben voor (de wijde omgeving van) het plangebied, het noodzakelijk is dat gemeentelijke bestuursorganen nadrukkelijk stil staan bij de vraag of er wel behoefte is aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling en daar in de toelichting bij het bestemmingsplan op ingaan.“, aldus de Minister.

Schrappen van “regionale” in “actuele regionale behoefte

Provincies en gemeenten geven aan dat de term “actuele regionale behoefte” voor verwarring zorgt en onvoldoende duidelijk maakt waar een beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling zich op zo moeten richten. Wordt onder de regio verstaan het ‘ruimtelijke verzorgingsgebied’ (ook wel: de marktregio) of de bestuurlijke regio waarbinnen het overleg plaatsvindt?

De Minister meent duidelijkheid te creëren door het woord “regionale” te schrappen.

Opmerking: ik vermoed dat echter door deze tekstuele wijziging op zichzelf niet tot de gewenste duidelijkheid leidt. De omvang van een bestuurlijke regio / een bestuurlijke overlegstructuur is niet relevant is voor de vraag of een ontwikkeling vanuit ruimtelijk opzicht aanvaardbaar is. Bepalend zijn de ruimtelijke effecten in het relevante gebied en dat gebied laat zich niet bepalen door een (formele) bestuurlijk regio. Kortom: de behoefte dient ook onder de gewijzigde ladder te worden bepaald binnen het ruimtelijke verzorgingsgebied, met alle afbakeningskwesties van dien. Ruimtelijke ordening blijft natuurlijk maatwerk. De Minister schrijft wel terecht dat het bestuurlijke vooroverleg / de bestuurlijke afstemming al is geregeld via artikel 3.1.1 Bro.

Schrappen van “actuele” in “actuele regionale behoefte

Het woord “actuele” voegt weinig toe, omdat een verouderde behoefte vanzelfsprekend niet ten grondslag kan worden gelegd aan het oordeel dat een ruimtelijk besluit in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening, aldus de Minister.

Opmerking: ik vermoed dan ook dat deze wijziging materieel niet tot wijzigingen in de “Ladderpraktijk leidt”.

Bevoegdheid tot doorschuiving ladderonderzoek voor globaal plan naar uitwerkings- of wijzigingsplan

Globale bestemmingsplannen, die wijzigingsbevoegdheden of uitwerkingsplichten bevatten, kunnen gepaard gaan met dubbele onderzoekslasten. Immers zowel aan het globale (moeder)plan, als aan het wijzigings- of uitwerkingsplan, dient een adequate motivering ten grondslag te liggen. Dat geldt op grond van artikel 1.1.1 lid 3 Bro ook voor de toets aan de Ladder. Zie over deze kwestie onze eerdere berichten van 19 mei 201618 mei 2016 en 1 maart 2016. “Het probleem van de onderzoekslasten bij globale plannen hangt niet alleen samen met de Ladder, maar met het gehele systeem van de Wro/Bro in combinatie met de vereisten van het artikel 3:2-Awb-onderzoek. Dit probleem vraag om een systeemwijziging, zoals die in het kader van de Omgevingswet wordt gerealiseerd. De herziening van het omgevingsrecht is mede gericht  op doelmatiger onderbouwd onderzoek bij de besluitvoorbereiding, onder andere door het mogelijk te maken het zogenaamde brede onderzoek te verschuiven naar het moment dat plannen concretere vormen aannemen.“, aldus de Minister onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij de Omgevingswet (pagina 153-154).

De Minister loopt alvast vooruit op de systeemwijziging door in het voorgestelde artikel 3.1.6 lid 3 Bro te bepalen dat indien een bestemmingsplan wijzigingsbevoegdheden of uitwerkingsplichten bevat, bij het moederplan kan worden bepaald dat de Laddertoets zich niet richt op de toelichting bij het moederplan, maar eerst op de toelichting bij het wijzigings- of uitwerkingsplan. Toepassing van dit lid heeft tot gevolg dat de Laddertoets wordt doorgeschoven.

Opmerking: dit voorstel laat natuurlijk onverlet dat uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening inzicht moet worden verkregen in de aanvaardbaarheid van een globaal plan. Conform de huidige jurisprudentie moet dan worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van een bestemmingsplan, inclusief binnenplanse flexibiliteitsinstrumenten. Een vraag is of het doorschuiven van de Laddertoets ook ertoe leidt dat de motivering van het nut en de noodzaak van een nieuwe ontwikkeling (voortvloeiend uit de algemene norm van de goede ruimtelijke ordening) en de uitvoerbaarheid van een globaal bestemmingsplan (deels) kan worden doorgeschoven naar het wijzigings- of uitwerkingsplan. De Minister neemt op de uitvoerbaarheidstoets een voorschot door wat voorzichtig op te merken: “Aangenomen mag worden dat de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan (artikel 3.1.6, eerste lid, onder f), dat voorziet in de mogelijkheid van een wijzigings- of uitwerkingsplan, wat globaler kan worden gemotiveerd.

Verlichting motiveringsplicht mogelijkheden bestaand stedelijk gebied?

In artikel 3.1.6 lid 2 aanhef en onder b Bro is aangegeven hoe in de behoefte binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien, namelijk door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Deze niet-limitatieve opsomming wordt in het voorstel geschrapt in de Bro-tekst en verschoven naar de toelichting.

Opmerking: deze wijziging zal geen gevolgen hebben voor de Ladderpraktijk.

Verval derde trede

De huidige derde trede vergt dat indien een nieuwe stedelijke ontwikkeling is voorzien buiten bestaand stedelijk gebied, kort gezegd moet worden beschreven in hoeverre die locatie goed bereikbaar is. De Minister schrijft dat de noodzaak om te zorgen voor een goede ontsluiting voldoende is gegarandeerd via het eerste lid van artikel 3.1.6 Bro.

  • Opmerking: deze wijziging zal geen gevolgen hebben voor de Ladderpraktijk

Definities van “stedelijke ontwikkeling” en “bestaand stedelijk gebied” blijven ongewijzigd

De definities van een “bestaand stedelijk gebied” en “stedelijke ontwikkeling” in artikel 1.1.1 lid 1 aanhef en onder i en j Bro blijven ongewijzigd, omdat deze inmiddels voldoende zijn uitgekristalliseerd in de jurisprudentie.

Ladder niet meer van toepassing op de provinciale verordening

Het huidige artikel 3.1.6 lid 3 Bro, waarin is bepaald dat de Ladder van toepassing is op de provinciale verordening, wordt geschrapt. De reden daarvoor is dat in de praktijk geen locaties voor stedelijk ontwikkeling in de provinciale verordening aangewezen worden, ook omdat een dergelijke aanwijzing zich niet goed verdraagt met algemene regels.

Planning

De ontwerpwijziging ligt ter inzage van medio juli tot medio september 2016. Vervolgens is de Minister voornemens het wijzigingsvoorstel in het najaar aan de Raad van State om advies toe te zenden. Zij streeft naar inwerkingtreding van de herziene Ladder in 2017.

Nieuwe Handreiking

Ondertussen wordt gewerkt aan het grondig herzien van de digitale Handreiking van de Ladder en het opzetten van een helpdesk. De Handreiking zal naast verheldering van begrippen en het bieden van handvatten vanuit de jurisprudentie ook verrijkt worden met praktijkvoorbeelden.

Relatie met Omgevingswet

De voorgestelde Ladderregeling loopt vooruit op de integratie van dit instrument in de uitvoeringsregels van de Omgevingswet. Onder de Omgevingswet blijft de Ladder een belangrijk instrument zijn voor een evenwichtige toedeling van functies. De Ladder zal via het invoeringsbesluit van de Omgevingswet worden ingevoegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Conclusie

Het wijzigingsvoorstel voorziet in de nodige tekstuele wijzigingen ten opzichte van de huidige Ladderregeling. In hoeverre de wijziging van de Ladder zal leiden tot een wijziging in de Ladderpraktijk moet nog blijken. Gelet op de eisen die vanuit de goede ruimtelijke ordening, artikel 3.1.6 lid 1 Bro en artikel 3:2 Awb worden gesteld, is goed voorstelbaar dat de “impact” van de wijziging beperkt zal zijn. Met bijzondere interesse wacht ik af hoe de Afdeling om zal gaan met het doorschuiven van de Laddermotivering van een moederplan naar wijzigings- of uitwerkingsplannen.