近期多家中外媒体报道,中国已同意为俄罗斯莫斯科-喀山高铁项目提供4000亿卢布(约400亿人民币)的贷款,并同意俄罗斯政府不提供主权担保。新闻刷屏的背后,相信对于莫斯科-喀山高铁这一中俄超大型合作项目,中方接受俄罗斯政府不提供主权担保的背后一定有其他替代性的措施保证中方贷款人、投资人的利益。本文对此不作评述,而是结合2016年新修订的俄罗斯预算法典[1],对俄罗斯主权担保法律制度及最新发展进行简要分析介绍,希望对中国企业赴俄投资或提供融资,提供有益参考。

俄罗斯主权担保法律制度概述

早在1997年,俄罗斯通过联邦政府令[2]确立了早期的主权担保制度,俄罗斯联邦政府以俄罗斯联邦发展基金作为专项资金,为联邦政府遴选出的投资项目提供主权担保。1998年,俄罗斯颁布联邦预算法典[3](下称“预算法典”),将俄罗斯联邦政府提供的主权担保以及联邦主体政府、自治地区政府提供的次主权担保[4]整体纳入预算法律体系,各级政府在年度政府预算中拟定主权担保年度规划并经相应级别的立法机关批准,结合近年来各级政府陆续制定的主权担保配套行政法规,形成了俄罗斯主权担保法律制度的基本框架。根据现行预算法典,主权担保是指俄罗斯联邦、俄罗斯联邦主体或自治地区作为保证人为特定项目的被担保人提供的保证;在发生约定的保证情形时,保证人将使用相应级别的政府预算资金向债权人承担保证责任。

概括而言,俄罗斯现行的主权担保法律体系,主要由预算法典,政府预算,联邦政府、地方政府制定的关于主权担保的配套行政法规和部门规章,以及民商事法律中适用于担保法律关系的相关规定组成。预算法典作为俄罗斯各级政府财政预算和政府债务的基本法律,设置了主权担保的专门规定,从宏观层面对主权担保的主管机构、担保债务币种、年度规划编制、审批流程、担保期限、责任范围等重要内容,做出原则性规定。

政府预算由各级政府每年以法案形式提交立法机关批准。相应年度的主权担保规划也将作为政府预算附件,一并提交立法机关审议通过。主权担保规划将在区分本币主权担保和外币主权担保的基础上,明确每一类主权担保的被担保人、担保额度、是否享有追索权、主要担保条件等内容。

联邦政府、各级政府制定的关于主权担保的配套行政法规或部门规章[5],则从具体操作层面,对提供主权担保的项目要求、被担保人和债权人资格条件、审批主管部门、申请和审批流程、主权担保责任范围和期限、主权担保执行程序等内容,做出具体规定。

此外,自预算法典颁布和实施以来,各级审判机关在司法实践中陆续审理了一系列主权担保有关案件。在此基础上,俄罗斯联邦最高仲裁法院于2009年2月26日修改颁布的《关于仲裁法院适用预算法典若干问题的解释》,对主权担保法律规定在实践中的法律解释、法律适用和争议解决,具有较强的指导意义。

俄罗斯主权担保类型

在政府预算的附件——主权担保年度规划中,按照预算货币的币种,将主权担保划分为本币主权担保和外币主权担保。

根据适用的项目类型,主权担保年度规划将本币主权担保和外币主权担保进一步细分。比如,2016年联邦主权担保年度规划将提供主权担保的项目划分为10类,包括普通投资项目、优惠贷款投资项目、北高加索联邦区的投资项目、特定地区旅游业发展项目、国防工业发展规划项目、国防采购项目,以及另外4类适用于已确定被担保人的特定项目。

中国投资人或融资机构一般可能取得的主权担保类型,主要是普通投资项目和优惠贷款投资项目的主权担保。所谓普通投资项目,是指符合联邦政府“俄罗斯联邦主权担保贷款或债券融资投资项目的项目和被担保人遴选条例”1016号令[6](下称“1016号令”),对俄罗斯联邦具有重大意义,符合俄罗斯系列经济社会发展战略,由企业实施的重大工业、市政、交通等建设运营项目,以及提高工业和社会公共领域能源效率的项目;优惠贷款投资项目,是指俄罗斯外经银行,或按照联邦政府“俄罗斯境内项目融资模式投资项目支持方案”1044号令[7](下称“1044号令”)规定批准的俄罗斯融资机构和国际金融组织,借助俄罗斯联邦中央银行再融资提供的资金,提供低息贷款融资且符合1044号令规定的项目。

从主权担保出具主体来看,主权担保可分为由俄罗斯联邦政府提供的主权担保,以及联邦主体政府、自治地区政府提供的次主权担保。本文主要讨论俄罗斯联邦政府主权担保的法律制度;如未特别说明,下文中提到的“主权担保”一词均指俄罗斯联邦政府提供的主权担保。

被担保人、债权人主体资格要求

2016年2月25日生效的预算法典修订[8]明确排除外国法人作为主权担保或次主权担保的被担保人和债权人的可能性,并且进一步规定,由离岸公司持有股权合计50%以上的俄罗斯法人,也不能作为主权担保或次主权担保的被担保人和债权人。新修订的预算法典,将适用于2017年及以后的各级财政预算中的主权担保、次主权担保年度规划。

预算法典未明确“离岸公司”的范围。一般理解,该离岸公司可能是指在财政部发布的《离岸地区清单》[9]所指的国家和地区注册设立的公司。由于上述“离岸公司”修订刚刚实施,不排除俄罗斯立法机关、司法机关做进一步细化和限制性解释的可能。值得注意的是,参照《离岸地区清单》,通过设在香港的中间平台公司持有俄罗斯法人50%以上股权的,该俄罗斯法人将无法满足俄罗斯法律对适格被担保人或债权人的主体要求。

虽然预算法典关于主权担保、次主权担保被担保人和债权人的限定将于2017年各级政府预算开始适用,但在国家杜马和联邦委员会已通过的2016年联邦政府财政预算,以及1016号令和1044号令两份行政法规中,普通投资项目和优惠贷款投资项目主权担保的被担保人已限定为俄罗斯法人;普通投资项目中主权担保的债权人被限定为俄罗斯外经银行、俄罗斯融资机构,而在优惠贷款投资项目项下,主权担保的债权人进一步限定为俄罗斯外经银行和少数经批准的俄罗斯融资机构和国际金融机构[10]

保证期限

主权担保属于政府债务的一种,根据预算法典,俄罗斯联邦政府债务最长期限可为30年,因此主权担保的期限原则上最长不超过30年,但行政法规中对部分类型的主权担保期限做出了进一步限定。如适用普通投资项目主权担保的联邦政府“法人贷款或债券融资投资项目主权担保条例”1017号令[11]规定(下称“1017号令”),主权担保的期限为主债务届满后90个自然日,但最长不得超过20年。

保证责任性质

根据预算法典规定,俄罗斯联邦政府在主权担保项下既可以约定自身承担连带责任,也可以约定承担补充责任,但在具体操作层面,相关行政法规基本已对大部分类型的主权担保保证责任性质进行了限定。如1016号令规定,俄罗斯联邦政府针对普通投资项目主权担保仅承担补充保证责任。因此,在对主权担保责任性质进行约定时,应关注相关行政法规中是否对该类主权担保的责任性质存在限制性规定。

保证的义务及范围

根据预算法典,俄罗斯联邦出具的主权担保,既可对被担保人向债权人适当履行债务承担保证责任,也可在出现约定的担保情形时保证赔偿债权人的损失。

对于主权担保保证的债务范围,一般包括主债权、利息。值得注意的是,不同项目主权担保的责任范围,可能因相应行政法规规定不同而有所差异。比如,1017号令规定普通投资项目中保证人的保证责任包括被担保人需偿付的主债权和利息两部分,而1044号令规定优惠贷款投资项目的保证责任范围仅及于被担保人需偿付的主债权。

保证责任的执行

主权担保的相关行政法规中规定了申请执行主权担保的一般程序。以普通投资项目的主权担保为例,根据1017号令,债权人应在被担保人出现违约行为时,及时向被担保人主张权利,要求被担保人及时履行还本付息的义务。债权人通知被担保人后,被担保人仍不履行的,债权人有权在保证合同和保函约定的期限内,向作为俄罗斯政府代理机构的俄罗斯外经银行发出通知,并附以保证合同和保函中约定的证明文件,要求财政部代表俄罗斯政府履行保证责任。根据1017号令的规定,俄罗斯政府保留履行保证责任后向被保证人追索的权利。

主权担保的审批程序

2016年政府财政预算中既定的主权担保类型中,大多数主权担保类型或针对特定地区、特定行业发展,或支持国防工业等国民经济命脉企业,或支持俄罗斯货物、工程和服务出口。对大多数中国投资者而言,普通投资项目主权担保和优惠贷款投资项目主权担保,可能是少数能够普遍适用的主权担保类型,其中优惠贷款投资项目对项目融资结构、贷款人还存在特殊限定。因此,下面以普通投资项目为例,简要介绍俄罗斯主权担保的审批程序。

1. 项目申请条件

1016号令中规定了三类普通投资项目,提高社会公共领域能源效率项目、提高工业领域能源效率项目、其他项目。如果投资人或融资机构希望就这三类普通投资项目申请俄罗斯主权担保,项目需满足下表规定的相应指标:

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2. 审批机关及流程

总体而言,主权担保的审批流程主要划分为项目审批和担保审批两个阶段。俄罗斯经济发展部牵头成立的普通投资项目审批部际委员会(以下称“审批部际委员会”),是联邦政府主权担保的项目审批机构,负责在项目行业主管部门意见基础上,参照上表所列指标,对拟申请主权担保的有关项目、被担保人进行审批。财政部及政府预算中指定的联邦政府代理机构(本年度为俄罗斯外经银行),是联邦政府主权担保的担保审批机构,负责对被担保人财务状况和资信情况进行评估和担保审批,并代表联邦政府签订主权担保保证合同或出具保函。普通投资项目主权担保审批程序主要规定在1016号令和1017号令中,上述两份行政法规自今年4月27日修订后,继续适用于本年度普通投资项目主权担保的审批。

在项目审批阶段,符合1016号令规定和上表所列要求的投资项目,项目公司可向审批部际委员会申请入选为普通投资项目。审批部际委员会将按照1016号令规定的指标要求,对申请获得主权担保的项目、被担保人进行审批。项目审批过程中,审批部际委员会通常需要项目行业主管部门、融资机构和财务顾问出具审批意见、支持函或评估报告等文件,综合考虑并作出是否批准的决定。

通过项目审批阶段后,审批部际委员会将审批决定移交财政部,并启动第二阶段即担保审批阶段,在此阶段主要适用1017号令的规定。财政部将根据审批部际委员会的审批决定,向俄罗斯联邦政府提交主权担保决定草案,由俄罗斯联邦政府正式颁布。此后,俄罗斯外经银行将对被担保人财务状况、资信情况等方面予以审核评估,与被担保人就主权担保合同或保函进行协商谈判,并根据谈判情况出具保证合同缔约可行性意见。财政部在俄罗斯外经银行出具的保证合同缔约可行性意见基础上,作出保证合同缔约决定,并代表俄罗斯联邦政府,与债权人签订保证合同并向债权人出具书面保函。

以下为2016年普通投资项目的主权担保审批流程图:

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结语

俄罗斯对于向外国主体直接提供主权担保的态度趋于谨慎。新修订的预算法典对主权担保项目的被担保人和债权人做出了较多限制,明确排除外国法人作为俄罗斯联邦主权担保被担保人和债权人的可能,进一步加大了项目获得主权担保的难度和不确定性。在中俄两国战略合作关系和“一带一路”战略实施背景下,中国企业和融资机构应更加重视通过项目自身的盈利能力和项目合同的风险防控机制来实现项目期待的投资回报,而不应将项目的经济可行性依赖于俄罗斯主权担保。另一方面,通过熟悉俄罗斯主权担保法律制度,有针对性地提前统筹设计交易结构和融资结构,在实际可行的情况下为项目、尤其是大型投资项目争取俄罗斯主权担保,尽可能为海外投资和融资资金安全提供多一重保障。