Le 27 octobre 2016, la Cour de Justice de l’Union européenne a rendu un arrêt qui risque de faire grand bruit dans le monde juridique. Elle vient, en effet, de considérer que l’arrêté du gouvernement wallon du 13 février 2014 portant conditions sectorielles relatives aux parcs d'éoliennes d'une puissance totale supérieure ou égale à 0,5 MW, relève de la notion de « plans et programmes » au sens de l’article 2, a), de la Directive 2001/42 du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.

Concrètement, tout arrêté réglementaire définissant les conditions d’exploitation d’installations soumises à permis risque de devoir faire l’objet d’une évaluation des incidences, d’une consultation du public, voire même d’une consultation transfrontière. Il s’agit là d’une contrainte importante et couteuse auxquels seront confrontées toutes les autorités administratives dans leur activité réglementaire.

Contexte factuel

Cet arrêt du 27 octobre 2016 a statué sur une question préjudicielle posée par le Conseil d’Etat de Belgique saisi d’un recours en annulation introduit à l’encontre l’arrêté susvisé du 13 février 2014.

Le contexte factuel de cette affaire peut être résumé comme suit. Le 21 février 2013, le gouvernement wallon a adopté un cadre de référence (modifié en juillet 2013) définissant des recommandations pour l’implantation d’éoliennes en Région wallonne. Ce cadre a été complété par un document cartographique portant le nom de carte de référence. Cette carte a fait l’objet d’un rapport sur les incidences environnementales. L’ensemble de ces documents a ensuite été soumis à une enquête publique. Cependant, ni le cadre de référence, ni la carte de référence n’ont été adoptés définitivement. Entre temps, le gouvernement wallon a adopté l’arrêté susvisé du 13 février 2014, lequel a été attaqué devant le Conseil d’Etat.

À l’appui de leur requête en annulation, les requérants soutenaient, entre autres, que l’arrêté susvisé a été adopté sans avoir fait l’objet d’une procédure d’évaluation des incidences, ni d’une enquête publique. La Région wallonne estimait, quant à elle, que cet arrêté était étranger à la notion de « plans et programmes », au sens de cette directive et ne devait donc pas faire l’objet d’une évaluation des incidences.

Arrêt du Conseil d'Etat

Dans son arrêt n°231.425 du 2 juin 2015, le Conseil d’Etat a considéré que la réponse à la question de savoir si les dispositions de l’arrêté du 13 février 2014 sont constitutives de « plans et programmes » ne s’impose pas avec la force de l’évidence.

Une difficulté particulière réside, selon le Conseil d’Etat, dans la circonstance que les dispositions dudit arrêté sont dissociées du cadre de référence et de la carte de référence et que cette circonstance prive lesdites dispositions (à tout le moins en partie) de contenu programmatique pour l’encadrement de la production d’énergie éolienne. Dans cette optique, l’arrêté du 13 février 2014 ne définirait pas un « cadre complet », un ensemble de mesures coordonnées régissant l’exploitation des parcs éoliens en vue de préserver l’environnement. Le Conseil d’Etat relève cependant qu’il n’en demeure pas moins que la prise en compte, lors de la délivrance des autorisations, des normes dudit arrêté portant notamment sur le bruit et sur les effets des ombres stroboscopiques générés par le fonctionnement des éoliennes, a nécessairement pour conséquence de déterminer le lieu d’implantation des éoliennes par rapport à l’habitat. Le Conseil d’Etat relève encore que les conditions sectorielles ne constitueraient pas à elles seules un « processus de mise en œuvre progressive et ordonnée de moyens pour atteindre un objectif spécifique lié à la qualité de l’environnement ». Les conditions sectorielles prévues par l’arrêté du 13 février 2014 ne détermineraient pas davantage la destination ou le régime de protection d’une ou plusieurs zones ou d’un site. Tout parc éolien serait visé, quel que soit le site choisi, sous la seule réserve d’une modulation des normes de bruit en fonction du zonage au plan de secteur.

Or, selon le Conseil d’Etat, il semble ressortir des annexes I et II de la directive 2001/42 qu’un plan ou un programme porte nécessairement sur une zone géographiquement limitée. Dans ces conditions, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser une question préjudicielle à la Cour.

Arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne

Dans son arrêt, la Cour de Justice rappelle tout d’abord que « l’évaluation environnementale est un outil important d’intégration des considérations en matière d’environnement dans l’élaboration et l’adoption de certains plans et programmes » et que la délimitation de la notion de plans et programmes par rapport à d’autres mesures doit être faite au regard de l’objectif de la directive, à savoir soumettre les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement à une évaluation environnementale. Compte tenu de cette finalité, la Cour considère que les dispositions qui délimitent son champ d’application doivent être interprétées largement.

Quant à la notion de « plans et programmes », la Cour considère que si celle-ci doit certes couvrir un certain territoire, il n’en demeure toutefois pas moins qu’il ne ressort pas de la directive que lesdits plans ou programmes doivent avoir pour objet l’aménagement d’un territoire donné. En effet, il résulte de la directive que celle-ci vise, plus largement, l’aménagement de territoires ou de zones en général. Or l’arrêté du 13 février 2014 concerne le territoire de la Région wallonne et les valeurs limites qu’il prévoit en matière de bruit présentent un lien étroit avec ledit territoire, dès lors que ces limites sont déterminées en fonction de différents types d’affectation des zones géographiques considérées.

Quant à la circonstance que l’arrêté du 13 février 2014 ne définirait pas un cadre suffisamment complet en ce qui concerne le secteur éolien, la Cour rappelle que l’examen des critères énoncés par la directive, afin de déterminer si un arrêté réglementaire est susceptible de relever de la notion de « plans et programmes », doit notamment être réalisé à la lumière de l’objectif de cette directive. Eu égard à cet objectif, il y a lieu de relever, selon la Cour, que la notion de « plans et programmes » se rapporte à tout acte qui établit, en définissant des règles et des procédures de contrôle applicables au secteur concerné, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

Après examen, la Cour souligne que les normes contenues dans l’arrêté du 13 février 2014 présentent une importance et une étendue suffisamment significatives pour la détermination des conditions applicables au secteur concerné et que les choix notamment d’ordre environnemental posés par ces normes sont appelés à déterminer les conditions dans lesquelles les projets concrets d’implantation et d’exploitation de sites éoliens pourront être autorisés à l’avenir.

De ce qui précède, la Cour en conclut qu’un arrêté réglementaire, tel que l’arrêté du 13 février 2014, comportant diverses dispositions relatives à l’installation d’éoliennes, qui doivent être respectées dans le cadre de la délivrance d’autorisations administratives portant sur l’implantation et l’exploitation de telles installations, relève de la notion de « plans et programmes », au sens de cette directive.

Analyse

Dans la pratique, l’arrêté de la Cour de Justice va avoir de multiples effets dans le secteur éolien. Le Conseil d’Etat annulera probablement l’arrêté du 13 février 2014. Les futurs permis d’environnement et uniques ayant pour objet l’exploitation de parcs éoliens ne pourront donc plus se fonder sur l’arrêté du 13 février 2014. Quant aux permis existants se fondant sur cet arrêté, ils sont tous potentiellement illégaux et susceptibles de faire l’objet d’une action en cessation environnementale. Ceux qui sont attaqués devant le Conseil d’Etat pour ce motif ou peuvent encore être attaqués au Conseil d’Etat risquent à leur tour d’être annulés. Les futurs parcs éoliens devront respecter à l’avenir les normes  - notamment en matière d’immission de bruit – plus sévères de l’arrêté du gouvernement wallon fixant les conditions générales d'exploitation des établissements visés par le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d'environnement. Si la Région wallonne veut adopter un nouvel arrêté sectoriel, elle devra respecter les dispositions de la directive 2001/42, ce qui implique notamment qu’elle devra une évaluation des incidences, consulter le public, voire même organiser une consultation transfrontière.

Cet arrêt aura également des répercussions dépassant le secteur éolien. A l’avenir, tout arrêté réglementaire, de quelque niveau que ce soit, tant en Belgique que dans un autre Etat membre, qui fixera des normes présentant une importance et une étendue suffisamment significatives pour la détermination des conditions applicables à un secteur déterminé devra respecter les obligations résultant de la directive 2001/42. L’arrêt du 27 octobre 2016 est indéniablement une épine dans le pied des autorités publiques. A l’avenir, la définition de normes sectorielles nécessitera la mise en œuvre d’une procédure contraignante, lente et couteuse, ce qui risque de créer une paralysie des pouvoirs publics.

Les juges européens s’embarrassent de toute évidence peu de la réalité et des contraintes administratives. Les plus curieux ou les plus inquiets d’entre nous se demandent bien jusqu’où la Cour osera pousser cette interprétation téléologique du champ d’application de la directive 2001/42…