Met het indienen van het wetsvoorstel Wet organisatie hoogste bestuursrechtspraak in de Tweede Kamer is de concentratie van de bestuursrechtspraak een stap dichterbij gekomen. Waar nu nog vier bestuursrechters in laatste instantie rechtspreken (de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad), zullen dat er na inwerkingtreding van het wetsvoorstel twee zijn: de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Hoge Raad.

Achtergrond wetsvoorstel Wet organisatie hoogste bestuursrechtspraak

Al decennialang vindt er discussie plaats over de vormgeving van de (hoogste) bestuursrechtspraak. In Nederland wordt momenteel door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en de Hoge Raad (HR) in hoogste instantie rechtgesproken, waarbij elk rechtscollege bepaalde zaken onder zich heeft. Deze inrichting van de bestuursrechtspraak met vier hoogste bestuursrechters is nooit als coherent geheel ingevoerd, maar is een historisch gegroeide situatie. Ondanks regelmatige aanpassingen aan nieuwe maatschappelijke inzichten, is de bestuursrechtspraak niet optimaal ingericht. Een belangrijk nadeel van de huidige inrichting is dat er risico’s bestaan waar het de rechtseenheid betreft. Met rechtseenheid wordt zowel gedoeld op rechtseenheid binnen het bestuursrecht, als op rechtseenheid tussen het bestuursrecht en de andere rechtsgebieden, zoals het privaatrecht en het strafrecht.

Het wetsvoorstel is een uitwerking van een passage uit het regeerakkoord Bruggen slaan uit 2012 van coalitiepartners VVD en PvdA. In dit regeerakkoord stond namelijk de tekst: “De Raad van State wordt gesplitst in een rechtsprekend deel en een adviserend deel. Het rechtsprekende gedeelte wordt samengevoegd met de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.” Deze passage heeft vele pennen in beweging gebracht. Lange tijd was onduidelijk hoe deze passage concreet uitgewerkt zou worden. Met het indienen van het wetsvoorstel Wet organisatie hoogste bestuursrechtspraak, dat overigens qua uitwerking afwijkt van het voornemen in het regeerakkoord, is duidelijk geworden hoe de regering de inrichting van de hoogste bestuursrechtspraak graag geregeld ziet.

Kern van wetsvoorstel Wet organisatie hoogste bestuursrechtspraak

Het wetsvoorstel Wet organisatie hoogste bestuursrechtspraak komt in de kern op het volgende neer:

  1. het College van Beroep voor het bedrijfsleven wordt opgeheven;
  2. de Centrale Raad van Beroep wordt opgeheven;
  3. de rechtsmacht van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt uitgebreid met de zaken die nu vallen onder het College van Beroep voor het bedrijfsleven;
  4. de zaken die nu vallen onder de Centrale Raad van Beroep gaan naar de gerechtshoven, met de mogelijkheid van cassatie bij de Hoge Raad.

Met deze wijziging wil de regering het stelsel van bestuursrechtspraak overzichtelijker maken en de rechtseenheid bevorderen.

Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel wordt de verdeling van zaken grofweg als volgt:

Click here to view the image.

Met de herverdeling van de rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep naar de gerechtshoven met de mogelijkheid tot cassatie bij de Hoge Raad, kan in meer bestuursrechtelijke gebieden cassatie ingesteld worden. De Algemene wet bestuursrecht wordt hier ook op aangepast met een algemene cassatieregeling.

Hoe wordt de rechtseenheid nu al bevorderd ondanks de verschillende hoogste bestuursrechters?

Met het bestaan van de vier kapiteins aan het roer van de bestuursrechtspraak zijn al mechanismen ontwikkeld om de rechtseenheid in uitgebreide zin te bevorderen. Zo kunnen rechters benoemd worden als rechter bij een ander rechtscollege en zo meebeslissen in specifieke zaken (nevenbenoemingen). Een raadsheer van de Hoge Raad kan als staatsraad in buitengewone dienst rechtspreken in een zaak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Naast deze ‘kruisbestuivingen’ is het mogelijk om de zaak aan een grote kamer voor te leggen. In dat geval beslissen vijf rechters (in plaats van drie) afkomstig van verschillende rechtscolleges over een zaak. Zo kan een specifieke zaak aan een grote kamer voorgelegd worden, waarin rechters afkomstig van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, het College van beroep voor het bedrijfsleven, de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad zitting nemen. Met de uitspraak die dan gewezen wordt, heeft meteen onderlinge afstemming plaatsgevonden. Ook is het mogelijk dat de bestuursrechter om een conclusie vraagt. Een conclusie is een onafhankelijk, uitgebreid advies aan de rechter van een speciaal daartoe benoemde expert over een te nemen beslissing in een specifieke zaak. Een conclusie geeft meer gelegenheid om het onderwerp en de rechtsvraag in een breder verband te plaatsen en bijvoorbeeld in te gaan op de bestaande verschillen van de hoogste bestuursrechters. Daarnaast zijn er informele overleggen tussen leden van de vier hoogste bestuursrechters waar onderwerpen besproken worden die onderlinge afstemming behoeven.

Commissie rechtseenheid bestuursrecht voor nog meer waarborgen rechtseenheid

Ondanks de hiervoor genoemde manieren wordt de rechtseenheid niet constitutioneel gewaarborgd. Ook met het nieuwe wetsvoorstel is dit niet het geval, er blijven immers twee kapiteins aan het roer staan. De regering heeft de Commissie rechtseenheid bestuursrecht ingesteld die gaat adviseren over de wijze waarop kan worden voorzien in rechtseenheid, met inachtneming van het wetsvoorstel, zowel binnen het bestuursrecht als tussen het bestuursrecht en de andere rechtsgebieden. Naast de voorzitter, de heer Scheltema (regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht), zijn daarvan lid de heer Barkhuysen (advocaat-partner bij Stibbe en hoogleraar Staats- en bestuursrecht), de heer Feteris (president van de Hoge Raad), de heer Polak (voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) en mevrouw Mak (bijzonder hoogleraar Empirische studie van het publiekrecht, in het bijzonder van rechtsstatelijke instituties). Uiterlijk begin juli wordt het advies van de commissie verwacht.

Het wetsvoorstel zal ongetwijfeld nog vele tongen losmaken, maar is voor de rechtseenheid in het bestuursrecht al een stap in de goede richting.